Debaty sejmoweXI Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie zamrożenia wynagrodzeń w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego

   Szanowny Panie Marszałku! Odpowiadając z upoważnienia prezesa Rady Ministrów na pismo z dnia 29 stycznia 2002 r. (znak: SPS-0202-473/02) dotyczące interpelacji posła Andrzeja Mańki w sprawie zamrożenia wynagrodzeń w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, uprzejmie wyjaśniam.    Ustawa z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (DzU nr 154, poz. 1799) w art. 3 w ust. 1 wymienia jednostki i podmioty prawne sektora finansów publicznych, w których w 2002 r. wielkość wynagrodzeń nie noże przekroczyć wielkości wynagrodzeń z 2001 r., a wśród nich między innymi samorządowe jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych. Zaliczenie tych jednostek do sektora finansów publicznych jest zgodne z ustawą o finansach publicznych. Oznacza to, iż jednostki te podlegają ogólnym zasadom publicznej gospodarki finansowej, zwłaszcza że są ustanowione do wykonywania zadań publicznych.    Zgodnie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługuje im prawo własności i inne prawa majątkowe, a ponadto samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 163 i 165 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednakże, że ustawodawca nie ma możliwości wprowadzenia ograniczenia w zakresie korzystania z tak określonych konstytucyjnych praw. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego ma zasadnicze znaczenie dla działalności samorządu terytorialnego (gwarantuje ją posiadanie podmiotowości cywilnoprawnej, własnych zadań, wyodrębnienie majątkowe i organizacyjne, niezależność - w ramach legalizmu - od organów administracji rządowej i samodzielność finansowa), lecz samodzielność samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, co podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 15 grudnia 1997 r. K 13/97 (OTK 1997/5-6/69). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samodzielność ta może być ograniczona w drodze ustawy, ale pod warunkiem, że owe ograniczenia znajdują uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadą ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy.    Ustawodawca może nakładać na samorząd różnego rodzaju ograniczenia, pod warunkiem że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć, i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu. Ograniczeń tych nie można zatem rozpatrywać w kategoriach ograniczenia praw samorządu, lecz należy je traktować jako środek zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych (vide uzasadnienie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2001 r. K 11/01 (OTK 2001/7/210).    Trzeba mieć również na uwadze, że Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu w 1985 r., nakreśliła w art. 9 zakres swobody działań finansowych samorządu, a mianowicie w granicach obowiązującego ustawodawstwa i narodowej polityki gospodarczej.    W przypadku art. 3 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy nałożone na wyszczególnione w tym przepisie jednostki i podmioty prawne ograniczenia podyktowane były koniecznością ograniczenia wydatkowania środków publicznych wobec kryzysu finansów publicznych. Temu celowi służyć miała całość regulacji zawartej w tej ustawie. Przepisu art. 3 ust. 1 ustawy nie można zatem rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych unormowań zawartych w omawianej ustawie, a tym samym w oderwaniu od uzasadnienia ich wprowadzenia na okres przejściowy obejmujący 2002 r. Ustawa ta objęła bowiem swym zakresem nie tylko jednostki państwowej sfery budżetowej, ale w ogóle jednostki i podmioty prawne zaliczone do sektora finansów publicznych, co uzasadnia umieszczenie wśród nich jednostek samorządowych.    Zauważyć przy tym należy, że regulacja dotycząca tych jednostek nie została zamieszczona w artykule nowelizującym ustawę o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej, lecz w odrębnym przepisie.    W świetle powyższego omawiany wyżej przepis nie narusza powszechnie przyjętych i stosowanych zasad techniki prawodawczej.    W przedmiotowej ustawie zamrożono w 2002 r. wynagrodzenia w całym sektorze finansów publicznych, z niewielkimi odstępstwami dotyczącymi wynagrodzeń nauczycieli oraz wynagrodzeń w państwowych szkołach wyższych i innych jednostkach prowadzących gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o szkolnictwie wyższym. W przypadku nauczycieli zwiększenie wynagrodzeń będzie mogło wynikać z uzyskania kolejnych stopni awansu zawodowego. Wzrost wynagrodzeń w szkołach wyższych będzie wynikiem tzw. skutków przeniesionych na 2002 r. podwyżki wynagrodzeń wprowadzonej od 1 września 2001 r. (przyrost kwoty wynagrodzeń w okresie styczeń-sierpień). Ponadto przyrost wynagrodzeń w szkołach wyższych będzie mógł być finansowany z innych środków uzyskanych przez szkoły wyższe aniżeli środki pochodzące z dotacji budżetu państwa.    Sejm, przyjmując w dniu 21 grudnia 2001 r. ustawę, zdecydował, że ograniczenia wzrostu wynagrodzeń w 2002 r. nie będą dotyczyły także wynagrodzeń w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej.    W art. 3 ust. 3 ustawy zdefiniowano wynagrodzenia jako wydatki pieniężne oraz wartość świadczeń w naturze, wypłacane pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, z wyjątkiem osób kierujących w rozumieniu ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi, zaliczone - według zasad statystyki zatrudnienia i wynagrodzeń określonych przez Główny Urząd Statystyczny - do ˝wynagrodzeń bez wypłat z zysku˝. W jednostkach sfery budżetowej oznacza to wynagrodzenia bez dodatkowego wynagrodzenia rocznego wypłacanego na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (DzU nr 160, poz. 1080, z późn. zm.). Wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego powinny być realizowane w 2002 r. zgodnie z uprawnieniami poszczególnych pracowników - do wysokości rzeczywistych potrzeb.    Wyżej określona kwota wynagrodzeń nie powinna być w 2002 r. w danej jednostce wyższa od kwoty wynagrodzeń wypłaconych w 2001 r. Szczególnie zasada ta nie może być naruszona w przypadku wcześniej podjętych decyzji o podwyżkach wynagrodzeń od 1 stycznia 2002 r. dla wszystkich pracowników, a także w przypadku zaplanowania w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wyższej kwoty wynagrodzeń.    Ustawa dopuszcza ustalenie wielkości wynagrodzeń w 2002 r. w warunkach porównywalnych z 2001 r., w przypadku zmiany formy organizacyjno-prawnej jednostki lub podmiotu prawnego.    Przez warunki porównywalne z 2001 r. należy rozumieć niezbędne wielkości wynagrodzeń uwzględniające skutki całoroczne z tytułu zwiększonego zatrudnienia lub podwyżek wynagrodzeń dokonanych w roku 2001 nie od 1 stycznia, a w terminach późniejszych.    Powyższe nie dotyczy podwyżek wynagrodzeń dokonanych w 2001 r. po uchwaleniu przez Sejm RP ww. ustawy.    W ramach tak zdefiniowanej kwoty wynagrodzeń powinny zostać sfinansowane w 2002 r. obligatoryjne wypłaty wynagrodzeń i świadczeń przysługujące indywidualnym pracownikom na mocy obowiązujących przepisów płacowych, jak na przykład: dodatki stażowe, nagrody jubileuszowe, odprawy emerytalne itp.    Z szacunkiem    Minister    Marek Belka    Warszawa, dnia 15 lutego 2002 r.